Interview zur Bankenregulierung

Am 15. Dezember 2014 ist bei dpa Insight EU ein Interview mit Jakob von Weizsäcker erschienen. Hier können Sie das Interview nachlesen:

(Insight-EU-Interview) Weizsäcker warnt vor «Schönwetterarrangements» bei Bankregulierung Interview: Sebastian Kunigkeit, dpa
dpa Insight EU, 15 December 2014 15:14, 1702 words, German, DPAING, Copyright 2014. dpa Deutsche Presse-Agentur

Brüssel (dpa Insight) - Der SPD-Finanzpolitiker Jakob von Weizsäcker hält eine Strukturreform des EU-Bankensektors trotz der positiven Stresstest-Ergebnisse weiter für nötig. Das Problem der systemrelevanten Banken («too big to fail») sei nach wie vor ungelöst, sagte der Europaabgeordnete in einem Interview von dpa Insight EU. «Das liegt auch daran, dass wir zu viele Schönwetterarrangements haben, die sich gut anhören, aber in echten Krisensituationen zu versagen drohen.» Als Beispiel nannte er das Volumen des Abwicklungsfonds als Sicherheitsnetz («fiscal backstop») für Banken.

Von Weizsäcker betreut das umstrittene Gesetzesprojekt für die Fraktion der Sozialisten und Demokraten im EU-Parlament. Der im Januar 2014 vom damaligen Binnenmarktkommissar Michel Barnier vorgelegte Text sieht vor, dass die Bankenaufsicht bestimmten großen Instituten künftig vorschreiben kann, riskante Geschäfte vom Einlagengeschäft zu trennen. Die Zerschlagung großer Geldhäuser ist allerdings nicht angedacht.

Die Finanzbranche läuft gegen das Projekt Sturm und will es vom Tisch haben. Sie argumentiert, dass die in den vergangenen Jahren in der EU verabschiedeten Regeln die Banken bereits sicherer gemacht hätten. Die geplante Strukturreform sei eine «kostenträchtige Überregulierung» und laufe Gefahr, die Finanzierung der europäischen Wirtschaft weiter zu bremsen.

«Diese Argumentation halte ich für zynisch», erwiderte von Weizsäcker. «Denn es gibt zielgenauere und bessere Wege, die Realwirtschaft zu stützen, als über den Umweg der Großbanken.» Er will zum Teil sogar über den Vorschlag der Kommission hinausgehen.

So möchte der Sozialdemokrat einen Schwellenwert festlegen, ab dem autmatisch eine Trennung erforderlich wird. Weizsäcker denkt auch darüber nach, ob mit der Bankenstrukturreform das Problem der Abwicklung großer internationaler Banken angegangen werden könnte. Bei diesen Unternehmen sei eine Abwicklung der auf der obersten Ebene einer Bank ("Single-Point-of-Entry"-Strategie) in der Praxis schwer durchhaltbar. Vielleicht sei es deshalb vorzuziehen, sich strukturell auf eine "Multiple-Point-of-Entry"-Strategie vorzubereiten, sagte er. Dabei werden Abwicklungsinstrumente koordiniert auf Ebene der regionalen oder nationalen Einheiten einer Bank angewendet.

dpa: Wenn man mit der Finanzindustrie über das Thema Bankenstrukturreform spricht, erntet man seitens der Großbanken ein entschiedenes Nein. Die Branche verweist auf die vielen neuen Regeln sowie die Ergebnisse des Stresstests und meint, damit sei das Problem gelöst. Warum sind Sie anderer Meinung?

Weizsäcker: «Bei der Anhörung im Ausschuss haben unabhängige Experten in bemerkenswerter Einigkeit gesagt: Das Problem "too big to fail" ist nach wie vor ungelöst. Das liegt auch daran, dass wir zu viele Schönwetterarrangements haben, die sich gut anhören, aber in echten Krisensituationen zu versagen drohen. Das fängt an bei der Bankenunion, die noch immer nicht vollendet ist.

So fehlt uns noch immer ein verbindlicher Schlichtungsmechanismus im Krisenfall. Wir wissen vom Beispiel Fortis: Das Vertrauen zwischen den Bankenaufsichten bricht zusammen, wenn eine schlimme Krise kommt und es um viele Milliarden geht. Man hat sich seinerzeit nicht dazu durchringen können, einen verbindlichen Schlichtungsmechanismus bei der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) festzulegen. Wenn es nun hart auf hart käme, hinge man da in ganz zentralen Abwicklungsfragen in der Luft.

Zweitens fehlt uns ein "fiscal backstop" jenseits des gemeinsamen Abwicklungsfonds, der innerhalb von achten Jahren auf ein Volumen von ungefähr 55 Milliarden Euro anwachsen soll. Die Wirtschaftsgeschichte zeigt aber: in schweren systemischen Bankenkrisen benötigt man einen "fiscal backstop" von 10 bis zu 20 Prozent des BIP, also dem 20- bis 40-fachen des Abwicklungsfonds. Um auf einen solchen "fiscal backstop" in Zukunft auch nur einigermaßen zuverlässig verzichten zu können, bräuchten wir zusätzlich zu den neuen Regeln zum Bail-in der Gläubiger viel mehr Eigenkapital, als es die heutigen Regeln vorsehen.»

dpa: Wären kleine Banken wirklich sicherer? Auch kleinere Institute gerieten ins Trudeln.

Weizsäcker: «Es gibt eine Studie des wissenschaftlichen Beratergremiums des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken, die sich anschaut, wie die sozialen Kosten von Banken mit der Größe einer Institution und mit der Aggressivität des Geschäftsmodells wachsen. Das Ergebnis: Die sozialen Kosten im Sinne des systemischen Risikos wachsen in beiden Dimensionen überproportional. Das heißt: Wenn zwei Banken fusionieren, dann erhöht sich dadurch tendenziell das systemische Risiko. Das gleiche gilt, wenn sie die Aggressivität ihrer Bilanz erhöhen, dann wächst die Gefahr für den Steuerzahler ebenfalls überproportional.

Sie können es auch anders sagen: Wer besonders großen und komplexen Bank Geld leiht, hat besonders gute Chancen, im Krisenfall vom Steuerzahler gerettet zu werden. Diese Dauersubventionierung der Refinanzierungskosten von Großbanken verzerrt den Wettbewerb und die Kapitalallokation.

Nun sagen einige in der Bankenbranche, es sei nicht sinnvoll, diese Subventionierung gerade jetzt abzuschaffen, weil das die Realwirtschaft in einem Moment bremse, in der wir dringend Wachstum brauchen. Diese Argumentation halte ich für zynisch. Denn es gibt zielgenauere und bessere Wege, die Realwirtschaft zu stützen, als über den Umweg der Großbanken. So hätte es zum Beispiel Jean-Claude Juncker in den letzten Wochen leichter gehabt, frisches Geld für sein 300-Milliarden-Investitionsprogramm aufzutreiben, wenn die Rettung des Bankensystems nicht so teuer gewesen wäre.»

dpa: Gefährdet das nicht die Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Bankensektors im weltweiten Vergleich?

Weizsäcker: «Selbst wenn der amerikanische Steuerzahler den Fehler machen würde, seine Großbanken übermäßig zu subventionieren, wäre es für den europäischen Steuerzahler trotzdem nicht klug, diesen Fehler nachzumachen. Aber tatsächlich entspricht das auch nicht der Realität. Die USA haben nach der Krise mit der Volcker Rule wieder eine Trennbankenregel eingeführt. In UK gilt Vickers und die britische Regierung hat ihren Bankensektor insgesamt deutlich rascher und gründlicher in Ordnung gebracht, als wir das bisher in der Eurozone geschafft haben.

Mit dem Barnier-Vorschlag liegt nun für die EU ein Ansatz vor, der die Spezifizität der kontinentaleuropäischen Bankenmodelle - Stichwort Universalbankenmodell - berücksichtigt und trotzdem die Bankenaufsicht nachhaltig ermutigt, bei sehr großen und aggressiven Bankbilanzen, die eine Perversion des Universalbankenmodells darstellen, im Sinne einer Bankentrennung einzuschreiten. In diesem Sinne würde Barnier das Universalbankenmodell vor sich selbst schützen.»

dpa: Halten Sie die von der Kommission vorgeschlagenen Kriterien, wann eine Bank getrennt werden soll, für vernünftig?

Weizsäcker: «Genaugenommen legt der Barnier-Vorschlag diese Kriterien noch gar nicht fest, sondern definiert nur einen Prozess, in dessen Rahmen eine solche Festlegung erfolgen würde. Konkret enthält der Vorschlag eine gewisse Zahl von Kenngrößen, auf deren Basis eine solche Entscheidung zu treffen wäre. Im nächsten Schritt müsste dann die EBA festlegen, wie diese Kenngrößen konkret gemessen werden sollen. Auf dieser Basis würde dann die Kommission im folgenden Schritt ein System von Schwellenwerten entwickeln. Und dann käme es der zuständigen Bankenaufsicht zu, auf Basis dieser Schwellenwerte und der übergeordneten Ziele der Regulierung im Rahmen einer Einzelfallprüfung Strukturentscheidungen zu treffen. Es gibt also keinen Trennungs-Automatismus nach dem Barnier-Vorschlag.

Das ist die Prozedur, wie sie im Barnier-Vorschlag angelegt ist. Ich halte das durchaus für vernünftig. Ich könnte mir vorstellen, darüber hinaus mit einer sehr einfachen Metrik - möglicherweise mit der "non-bank loan to total asset ratio" (dem Anteil vergebener Kredite an einer Bankbilanz) - eine Art Ermessensgrenze zu schaffen. Da würde man sagen: Im Allgemeinen kann es bei dem oben beschriebenen Entscheidungsprozess bleiben. Ist die Ermessensgrenze aber erreicht, muss es zu einer Trennung kommen.»

dpa: Das hieße dann jenseits der Grauzone einen Automatismus?

Weizsäcker: «Das würde ich mir wünschen. So war es ja auch bereits im Liikanen-Bericht angelegt, hinter dem der Barnier-Vorschlag etwas zurückbleibt.»

dpa: Wie bewerten Sie denn ansonsten den Kommissions-Vorschlag?

Weizsäcker: «Ich sehe den Vorschlag positiv. Stellenweise könnte ich mir allerdings vorstellen, noch etwas weiterzugehen, nicht nur hinsichtlich einer Grenze, jenseits derer die Trennung unausweichlich wird.

Beispielsweise schaue ich mir derzeit an, wie man die Bankenstrukturreform dazu nutzen könnte, in Zukunft besser mit sehr großen und internationalen Banken umzugehen, bei denen eine Single-Point-of-Entry-Resolution zwar theoretisch noch immer wünschenswert wäre, aber in der Praxis bisweilen schwer durchhaltbar sein dürfte. Einem ungeordneten nationalen Ringfencing im Krisenfall, das zu schlimmen Problem führt, wäre hier vielleicht eine strukturelle Vorbereitung auf eine geordnete Multiple-Point-of-Entry-Resolution-Strategie, also eine ex-ante Maßnahme, vorzuziehen.

Außerdem prüfe ich, ob es sinnvoll wäre, zusätzlich zum Verbot des Eigenhandels im engeren Sinne und des Haltens von Anteile an Alternative Investment Funds, die Hebelung solcher Schattenbanken durch Bankkredit zu beschränken oder zu verbieten. Denn die allokativen Vorteile der Hebelung von Schattenbanken durch Kernbanken sind überschaubar, und die Nachteile sind potenziell beträchtlich, wie die Krise von Long Term Capital Management eindrucksvoll gezeigt hat.»

dpa: Staatsanleihen sollen vom Verbot des Eigenhandels ausgenommen werden, es wird so getan, als hätten sie kein Risiko. Ist das angesichts der Erfahrungen der vergangenen Jahre nicht leichtsinnig?

Weizsäcker: «Die Ausnahmen für Staatsanleihen in der Bankenregulierung sehe ich insgesamt kritisch. Dabei ist die Ausnahme vom Verbot des Eigenhandels im Barnier-Vorschlag allerdings das kleinere Problem. Das größere ist die weiterhin zu geringe Eigenkapitalunterlegung für Staatsanleihen.»

dpa: Wie viele Banken in Europa sollten unter die Trennbankenregelung fallen, damit es einen spürbaren Effekt hat?

Weizsäcker: «Das Thema lautet im Kern "too big to fail", also macht es Sinn, sich auf die größten Finanzinstitute zu konzentrieren. Wenn ich die Implikationen des Kommissionsvorschlags recht überblicke, dann würde man sich ungefähr die größten 30 Banken anschauen, und die Zahl der Banken, bei denen tatsächlich um konkrete strukturelle Maßnahmen gehen würde, wäre nochmals deutlich kleiner. Allerdings reden wir hier natürlich über einige wenige Banken mit gigantischen Bilanzen und auch mit einer erheblichen Bereitschaft zum politischen Engagement in eigener Sache.»

dpa: Finanzmarktkommissar Jonathan Hill hat die Kapitalmarktunion zu seinem Vorzeigeprojekt erklärt. Besteht nicht die Gefahr, dass hier im Zeichen der Wachstumsförderung Regeln wieder gelockert werden?

Weizsäcker: «Im Prinzip begrüße ich die Idee Kapitalmarktunion. Nicht nur angesichts der zum Teil noch ungelösten Probleme im Bankensektor sehe ich die Finanzierung über den Kapitalmarkt komplementär zur klassischen europäischen Bankenfinanzierung. Aber ob das Projekt der Kapitalmarktunion in der Praxis eine sinnvolle Ergänzung der Bankenunion sein wird, von der die Realwirtschaft nachhaltig profitieren kann, oder ob sich dahinter neue und gefährliche Deregulierungsphantasien verbergen, das wird man erst zuverlässig beurteilen können, wenn Kommissar Hill seine Pläne vorlegt.»

Erstellungsdatum: 16. Dezember 2014